Федеральный центр сталкивается с трудностями в подборе кандидатов на губернаторские посты. От глав регионов одновременно требуются публичность, экономическая подкованность и полная покорность вертикали — найти обладателя всех этих качеств становится все труднее. «Власть» разбиралась, как работают современные губернаторы и почему ранее желанный многими пост превращается в могилу карьеры.

Фото Николая Антоновского

Бывший врио главы Калининградской области Евгений Зиничев добровольно покинул свой пост, не проработав на нем и 100 дней. Это первый прецедент в истории губернаторских назначений и выборов при президенте Владимире Путине. Источник в региональном руководстве утверждает, что для экс-сотрудника ФСО "тяжеловато работалось на публичном посту". "Это было видно: Зиничева тяготила и рутина, и публичность. С рутиной он пытался справиться, назначив главой правительства Антона Алиханова (нынешний врио губернатора.— "Власть"), по поводу публичности он себя не переборол",— подтверждает собеседник в областной "Единой России". Одним из первых шагов силовика на воеводстве была приостановка прямых трансляций заседаний областного правительства в интернете.

Случай Евгения Зиничева демонстрирует всю противоречивость положения губернаторов большинства российских регионов. Они должны быть амбициозными публичными политиками, чтобы выигрывать выборы, крепкими хозяйственниками, чтобы справляться с экономическими и инфраструктурными проблемами, и одновременно оставаться лояльными членами вертикали. При этом каждый глава региона может стать крайним в проблемах населения на фоне растущего дефицита региональных бюджетов. Обязанностей у руководителей субъектов скоро прибавится: по сведениям "Власти", на предстоящем заседании Госсовета на губернаторов будет возложена ответственность по привлечению инвестиций — это станет одним из основных критериев оценки их работы.

"Выражение "доля хуже губернаторской" бытует уже очень давно, но постепенно эта доля становится все хуже и хуже",— иронизирует политолог Владимир Слатинов. Работу главой региона трудно назвать стабильной, во многих субъектах главы работают один или полтора срока, затем следует замена. Из старожилов, которые проходили губернаторские выборы до их отмены, остались единицы: Аман Тулеев (Кемеровская область), Евгений Савченко (Белгородская область), Олег Королев (Липецкая область), Александр Михайлов (Курская область), Николай Меркушкин (Самарская область), Анатолий Артамонов (Калужская область). Среди глав эпохи назначений, работающих не один срок, удержали позиции и прошли через возвращенные выборы Рустам Минниханов (Татарстан), Рустем Хамитов (Башкирия), Александр Жилкин (Астраханская область), Василий Голубев (Ростовская область), Алексей Орлов (Калмыкия), Олег Ковалев (Рязанская область), Сергей Митин (Новгородская область) и Валерий Шанцев (Нижегородская область). Во многих регионах после смены тяжеловеса-губернатора новые руководители менялись несколько раз. В Волгоградской области после коммуниста Николая Максюты должности занимали Анатолий Бровко, Сергей Боженов, Андрей Бочаров. Не доработали срок или не получали продления полномочий Александр Мишарин (Свердловская область), Михаил Юревич (Челябинская область), Дмитрий Дмитриенко (Мурманская область), Илья Михальчук (Архангельская область), Дмитрий Зеленин (Тверская область) и многие другие.

Среди отработавших один или менее одного срока много варягов. Собеседник "Власти" в Госдуме говорит, что в середине и конце нулевых "внешних управленцев" назначали в регионы сознательно: "Они не зависели от местных кланов, но и не могли полностью выстроить свою вертикаль без помощи сверху: приезжая команда сталкивалась с сопротивлением местных. Губернатор должен был постоянно обращаться за защитой в центр, выстраивалась система зависимости".

В тучные годы требования к главам регионов соблюдать было относительно просто: они не должны были давать поводов для массовых социальных протестов (после многотысячных выступлений в Калининграде в 2010 году потерял свой пост Георгий Боос), должны давать достойный результат партии власти на выборах (за низкий процент единороссов в думской кампании поплатился, например, глава Ярославской области Анатолий Лисицын в 2007 году, его преемник Сергей Вахруков был отправлен в отставку в 2011-м), не допускать явных просчетов в экономике. Публичность в число требований не входила. "До отмены выборов губернаторы старались содержать в регионах медиахолдинги, работа которых была рассчитана на население. После введения назначений они поняли, что теперь достаточно нравиться одному человеку — президенту. После этого пиар начали размещать в федеральных СМИ",— вспоминает экс-чиновник Администрации президента Андрей Колядин. По его словам, после отмены выборов губернаторы перестали быть "политическим классом": "они не влияют на принятие решений на федеральном уровне". По мнению политолога и экономгеографа Алексея Титкова, "главы регионов в федеральной повестке роли не играют". "Считается, что они могут высказываться в рамках Госсовета, однако этот орган только одобряет решения центра, собственной инициативы у его участников нет",— отмечает он.

В регионах губернаторы имеют широкий круг полномочий и серьезное влияние, у которого, впрочем, есть границы. У них есть полный карт-бланш на формирование команды. Нередки случаи, когда главы регионов "завозили" не только чиновников своей администрации, но и спикеров заксобраний (так делали Дмитрий Зеленин в Тверской области и Георгий Боос в Калининградской). Главы влияют на назначение руководителей "Единой России". Наконец, губернаторы стараются поставить своих людей во главу крупных муниципалитетов. Политолог Владимир Слатинов напоминает, что в 2014 году Кремль дал главам субъектов в руки серьезный козырь: в результате муниципальной реформы право определять схему формирования местной власти в городах и районах получили заксобрания. После этого по стране пошла повальная отмена выборов мэров. "Теперь губернаторы рисуют управляемую конструкцию как им удобно. С партиями отношения также автономные: для какого-то губернатора вполне лояльна КПРФ, а оппозиционна ЛДПР, как, например, в Курской области, а где-то наоборот",— приводит пример Слатинов.

Автономия, по его словам, заканчивается на отношениях с крупными федеральными бизнес-игроками, которые договариваются о правилах игры в центре и на параметрах бюджета. "Какой-либо самостоятельности в этом они лишены, исключением можно считать только регионы-доноры",— рассуждает эксперт. Большая часть налоговых поступлений идет в федеральный бюджет и возвращается в субъект в виде целевых поступлений из него. "Губернаторы могут заводить дружественные фирмы на подряды, закупки, как-то взаимодействовать с местным средним бизнесом в свою пользу — вот и весь простор",— констатирует один из региональных депутатов-единороссов.

Этого простора хватало для желания работать на губернаторской должности в тучные нулевые — сейчас бюджеты уменьшаются, растет их дефицит, субъекты залезают в долги. "Даже раньше многие менеджеры из государственных предприятий и корпораций отказывались от перехода в губернаторы: "Мое предприятие работает как часы, все отлажено, я понимаю, что я делаю, как приношу пользу. У губернатора зарплата меньше в кратном порядке, значит, надо искать какие-то другие источники дохода. Зачем это нужно?" Сейчас денег в регионах не хватает, главы перекидывают расходы с одной статьи на другую, более актуальную,— это не воровство, но нецелевое расходование средств, уголовная статья. Каждый губернатор рискует, чувствует себя неуютно",— рассуждает Андрей Колядин.

Он напоминает еще одну губернаторскую повинность, о которой сейчас все чаще идет речь в связи с уголовными делами,— финансирование политических и выборных проектов. Экс-глава Кировской области Никита Белых утверждает, что не брал взятку: средства должны были пройти в инфраструктурный фонд для работы накануне выборов в Госдуму. Бывший вице-губернатор Челябинской области Николай Сандаков, также обвиненный в коррупции, говорит, что собирал деньги на кампанию "Единой России".

С 2012 года губернаторам прибавилось головной боли: после протестных выступлений на Болотной площади и проспекте Сахарова возвратились выборы глав регионов. Отличие от прежней схемы было налицо: кандидатам надо было пройти муниципальный фильтр, собрав подписи местных депутатов, подавляющее большинство которых во всех регионах составляют единороссы. Благодаря этой схеме за четыре года кампаний кандидат от власти проиграл оппозиционеру только один раз — это произошло в Иркутской области в прошлом году. Однако, по словам Владимира Слатинова, несмотря на то что возвращенные выборы глав регионов на деле стали "организованным голосованием по одобрению кандидатуры власти", публичность от главы региона все равно требуется. "Пусть кампании не проходят в жесткой конкурентной борьбе, навыки публичного общения от губернаторов Кремлю все равно нужны. Главы субъектов должны общаться с населением и в межвыборный период, это ежедневная публичная работа",— поясняет эксперт.

Слатинов называет схему губернаторской работы гибридной. "Глава региона должен ухитряться держать равновесие, стоя враскоряку: одной ногой он должен опираться на какую-никакую публичность, другой — упираться в вертикаль",— заявляет он. Встроенность губернаторов в вертикаль политолог называет полной: "Они работают в рамках строгой иерархической системы отношений, плюс на них влияют публичные структуры, по факту тоже встроенные в вертикаль, например ОНФ". "С подбором новых кадров неизбежно возникают проблемы. Как правило, либо человек склонен к публичной политике, либо хочет стать частью вертикали. Пока поиски идут в сторону относительно молодых, а иногда очень молодых менеджеров, которые способны обучаться",— приводит пример Слатинов. Как-то сочетать противоречивые качества, которые федеральная власть требует от губернаторов, могли главы-старожилы, работавшие с 1990-х. "Юрий Лужков, Эдуард Россель из Свердловской области, Сергей Собянин во время работы в Тюмени, Владимир Чуб (Ростовская область), Александр Филиппенко (ХМАО), Юрий Неелов (ЯНАО). Все они были экономистами, прошедшими школу тяжелых 1990-х, и публичными фигурами, которые одним вниманием к себе держали повестку",— перечисляет Андрей Колядин.

Новые главы пытаются решить свои проблемы разными способами. Чаще всего они проводят эксперименты со структурой управления в регионе. В этом году в Свердловской области и Коми было упразднено разделение постов губернатора и главы правительства, теперь кабинетом министров руководят сами главы регионов. В Калининградской и Ярославской областях посты отдельных глав правительства, напротив, были введены.

В 61 из 85 российских регионов губернаторы сами возглавляют региональную администрацию (чаще всего она именуется правительством). В 24 субъектах предусмотрена отдельная должность главы правительства. Большинство таких регионов — национальные республики.

"Исторически отдельный пост главы правительства вводился в национальных республиках и автономиях в составе России, это было элементом межэлитных договоренностей между национальностями, кланами. В других субъектах предпринимались попытки ввести посты глав правительства, но разделение то отменялось, то вновь вводилось. Оно сохранялось в Свердловской области. При президенте Дмитрии Медведеве осторожно высказывались гипотезы о том, что введение поста главы правительства будет шагом к парламентской форме управления, но в реальности этого не произошло, в части регионов разделение позже было отменено",— пояснил политолог Александр Кынев. Он говорит, что чаще всего губернаторы создают отдельные посты председателя правительства, если "не являются экономистами или хозяйственниками": "Например, губернатор — чистый политик, он хочет избавить себя от рутины и ответственности за социальные сложности, непопулярные шаги. Эта тенденция сохраняется и сейчас".

Еще один распространенный случай — местный глава правительства при губернаторе-варяге. Так дело обстоит в Тульской, Самарской областях. До недавнего времени эта схема действовала и в Свердловской области, где выходец из Тюменской области Евгений Куйвашев назначил главой правительства Дениса Паслера, свердловского предпринимателя и депутата-единоросса. При предшественнике Куйвашева, также варяге Александре Мишарине, правительством руководили местные: Валерий Власов и Александр Гредин. "Глава правительства из местных элит нужен губернатору как переводчик, проводник в регионе",— говорит Андрей Колядин.

Алексей Титков видит в схеме с разделением постов губернатора и главы регионального правительства советские корни. "В СССР на заводах были директор, который отвечал за внешнее взаимодействие, и главный инженер, занимавшийся проблемами внутри. Регионы обречены создавать и отменять эти схемы в зависимости от текущей конъюнктуры",— заявляет Титков.

Казалось бы, удобная схема разделения труда между губернатором и главой правительства чревата конфликтами. Например, тот же Денис Паслер рассматривался как возможный кандидат от власти на выборах свердловского губернатора в 2017 году. В 1990-е годы конфликтовали глава Архангельской области Анатолий Ефремов и председатель правительства Николай Малаков. Малаков был уволен, через некоторое время выставил свою кандидатуру на губернаторских выборах, кампания была жесткой, но экс-председатель ее проиграл. С полпредом президента в ПФО Михаилом Бабичем в его бытность главой правительства Чечни конфликтовал президент республики Ахмат Кадыров. Нередки случаи, когда своего председателя правительства ставила группа или влиятельный человек, помогавший губернатору избраться. Например, Бабич руководил кампанией генерала Геннадия Шпака на пост главы Рязанской области. Руководить правительством Шпака стал близкий к Михаилу Бабичу Андрей Ярин (сейчас глава управления внутренней политики президента).

Фактически схема разделения полномочий между губернатором и председателем правительства остается утопией: решение по поводу руководителя кабинета принимает сам глава региона. "Фактически председатель правительства играет роль первого зама губернатора",— резюмирует Александр Кынев.

Ситуация могла бы измениться, если бы на реальное назначение глав правительства влияли заксобрания, которые отбирали бы подходящего хозяйственника или экономиста, но таких возможностей у региональных парламентариев, к тому же жестко вписанных в губернаторскую вертикаль, нет.

Федеральный центр продолжает повышать планку профессиональных требований к губернаторам, не давая им финансовой самостоятельности и требуя полной покорности, при этом предпочтение отдается последнему. Алексей Титков полагает, что система начала вести отрицательный отбор. "Отбирают покорных и лояльных, наиболее подходящие кандидатуры, наоборот, отсеиваются. Внутриэлитная конкуренция, борьба за посты явно нежелательны. Сейчас губернаторы, которые достигли успехов на федеральном уровне,— Сергей Собянин, Александр Хлопонин, Юрий Трутнев — заглохли бы на ранней стадии конкуренции. Механизм отбора не позволяет увидеть подходящих людей",— уверен он.

Отрицательный отбор лишь развивает наметившуюся тенденцию. Если в начале нулевых несколько губернаторов пошли в рост, оставив в регионах своих преемников (Сергей Собянин и Александр Хлопонин), то сейчас переход в главы регионов явно не сулит продолжения карьеры. Двигаться вверх через губернаторство собирались Георгий Боос и Владимир Груздев (экс-глава Тульской области), однако пост не позволил достичь желаемых целей. Оба перспективных когда-то политика таковыми быть перестали. За последнее время в федеральное правительство на министерские посты перешли Александр Ткачев и Михаил Мень. "Сейчас в Челябинской области работает Борис Дубровский (уже несколько раз появлялась информация о его переходе в правительство, но ни разу слухи не подтвердились.— "Власть"), он прекрасный экономист, но политического чутья у него нет, среда его ест",— приводит пример Андрей Колядин.

Несовершенство системы регионального управления и кадрового отбора доказывает не только первый врио губернатора, добровольно отказавшийся от должности после первых месяцев работы. Об этом свидетельствуют и попытки переброски глав с одного региона на другой. В Самарской области, которой руководит Николай Меркушкин, долгое время управлявший Мордовией, этот прием потерпел крах. Откровения губернатора о западном вмешательстве в российскую политику и рассуждения о зависимости бюджетного финансирования из центра от голосования за единороссов стали федеральным скандалом, хозяйственных же успехов Меркушкин не продемонстрировал. Никаких кадровых резервов, кроме ФСО, Кремль пока не нашел: среди новых глав бывшие спикеры заксобраний, муниципалы, федеральные чиновники средней руки — все это уже было. Симптоматично, что среди губернаторов почти не осталось менеджеров, выходцев из бизнеса и просто ярких, харизматичных политиков.